Convenios Marco: primeras experiencias de una nueva forma de contratar con el Estado

Convenios Marco: primeras experiencias de una nueva forma de contratar con el Estado

Selección de proveedores para que sus productos y servicios estén disponibles por determinado período de tiempo en una Tienda Virtual para su adquisición a demanda por parte de los distintos organismos.




Bajo el paradigma del Gobierno Electrónico o E-Gov (por “Electronic Government”, en inglés), cuyo cometido esencial es incrementar la eficiencia en el ámbito de la Administración Pública a través del uso de las Tecnologías de la Información y Comunicación (TIC), con la promulgación de la Ley 18.834 -específicamente, su artículo 22-, en Noviembre de 2011, surgió esta novedosa modalidad de contratación con el Estado.

Pese a haberse sumado en el plano normativo a esta tendencia innovadora de contratación pública ya instaurada en diversos países de la región como Chile, Paraguay, Perú, Colombia, Ecuador y Costa Rica, lo cierto es que recién algunos años después Uruguay está dando sus primeros pasos en la experiencia de los Convenios Marco.

¿Qué es un Convenio Marco?

De acuerdo a la definición contenida en el artículo 1º del Decreto Nº 367/018 (publicado en el Diario Oficial el 13 de Noviembre de 2018), reglamentario del artículo 22 de la Ley 18.834 y sustitutivo del Decreto Nº 42/015, el Convenio Marco es un procedimiento de contratación de bienes, servicios y obras a ser ofertados a todos los organismos públicos estatales en una tienda virtual y por un determinado período de tiempo.

¿Cualquier bien, obra o servicio puede ser objeto de un Convenio Marco?

No. El artículo 22 de la Ley 18.834 establece que pueden ser objeto de Convenios Marco bienes, obras y servicios “de uso común en las Administraciones Públicas Estatales”, disponiendo, asimismo, que dicho objeto debe ser “uniforme y claramente definido”. A su vez, el ya mencionado artículo 1º del Decreto 367/018 refiere a bienes, obras y servicios “de uso generalizado en el Estado”.

En consecuencia, no podrán contratarse mediante la modalidad de Convenio Marco aquellos bienes, servicios ni obras cuyas características los hagan útiles solamente para el cumplimiento de cometidos específicos de uno o algunos organismos como, por ejemplo, la adquisición de tecnología médica o insumos para la potabilización de agua.

Procedimiento de selección de el o los proveedores del bien, servicio u obra objeto del Convenio Marco

De conformidad con el literal B) del artículo 22 de la Ley 18.834, una de las condiciones que debe cumplir todo Convenio Marco es la realización de un llamado público para la selección de proveedores a través de un procedimiento competitivo.

De acuerdo a lo que disponen los artículos 2 y 14 a 16 del Decreto Nº 367/018:

A) Autorización de la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE)
Una de las particularidades de este régimen respecto a otras modalidades de contratación pública es la exigencia, establecida en el inciso segundo del artículo 22 de la Ley 18.834, de la autorización de la ACCE a aquél organismo que se apreste a desarrollar un Convenio Marco. Una vez obtenida la mencionada autorización, el organismo adquiere la calidad de Unidad Administradora del Convenio Marco que desarrollará (artículo 2 del Decreto Nº 367/018).

B) Elaboración de Estudio de Mercado y Pliego de Condiciones Particulares
Según dispone el artículo 4º del Decreto Nº 367/018, la Unidad Administradora del Convenio Marco deberá realizar un estudio de mercado, analizando la oferta y demanda del bien, servicio u obra que se pretende adquirir mediante esta modalidad, su viabilidad, conveniencia económica, impacto de la implementación del Convenio Marco en el mercado.
Asimismo, conforme al artículo 5 del Decreto, la Unidad Administradora del Convenio Marco deberá proceder a la confección del Pliego de Condiciones Particulares que regirá en el procedimiento competitivo de selección de el o los proveedores, debiendo procurar la participación de la mayor cantidad de oferentes posible.
Uno de los aspectos en que el Decreto Nº 367/018 innova respecto de su antecesor Decreto Nº 42/015 es en el establecimiento de determinadas indicaciones que deberá contener el Pliego de Condiciones Particulares. En este sentido, se destacan la posibilidad de que los proveedores puedan mejorar transitoria o permanentemente los precios de sus productos durante la vigencia del Convenio Marco -previo informe técnico favorable-, así como la determinación de la modalidad de gestión de incidencias y/o reclamos por parte de las administraciones adquirentes de los bienes, obras o servicios de que se trate.
Tanto el Estudio de Mercado como el Pliego de Condiciones Particulares deberán ser remitidos a la ACCE, a los efectos de que ésta los analice y determine recomendar o no la continuación del procedimiento.

C) Publicación del llamado
En caso de que la ACCE recomiende la continuación del procedimiento, el artículo 6 del Decreto establece que, sin perjuicio de otros medios de publicidad, la Unidad Administradora deberá publicar el llamado en el sitio web de la ACCE, con una anticipación mínima de 20 días hábiles a la fecha de apertura de las ofertas.
Adicionalmente, la Unidad Administradora del Convenio Marco, en su calidad de organismo responsable de llevar adelante el procedimiento de contratación, efectuará las aclaraciones que soliciten los interesados, debiendo hacer públicas las consultas y sus respectivas respuestas en la página web de la ACCE.

D) Presentación de las ofertas
En virtud de lo establecido en el artículo 7 del Decreto, la presentación de las ofertas por parte de los potenciales proveedores deberá realizarse en línea, a través del sitio web de la ACCE, desde la fecha de publicación del llamado hasta la fecha y hora fijadas para la apertura de las ofertas. Para ello, los interesados deberán acceder a la plataforma con el usuario correspondiente a su inscripción en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE), siendo éste un requisito obligatorio, de acuerdo al artículo 8 del Decreto reglamentario del régimen de Convenios Marco y a los artículos 2º y 3º del Decreto Nº 155/013.
Por otro lado, el ya citado artículo 7 del Decreto establece que los oferentes deberán especificar las cantidades mínimas que se comprometen a proveer en función de la periodicidad dispuesta en el Pliego, a la vez que el artículo 10 habilita a que en el Pliego se establezca la posibilidad de que los interesados presenten una estructura de precio asociada a los volúmenes de compras.

E) Apertura de las ofertas
El artículo 11 del Decreto determina que la apertura de ofertas deberá ser electrónica en todos los casos. Desde el punto de vista práctico, ello supone que, llegada la fecha y hora previstas para la apertura, la plataforma electrónica no admitirá el ingreso de más ofertas y generará automáticamente el Acta de Apertura, que también será enviada de forma automática a todos los oferentes en sus respectivas direcciones electrónicas registradas en RUPE.

F) Evaluación de las ofertas
Las ofertas serán analizadas tanto en su admisibilidad como en su conveniencia por una Comisión Asesora de Adjudicaciones que funcionará en la órbita de la Unidad Administradora del Convenio Marco, aplicando los criterios y factores de ponderación establecidos en el Pliego de Condiciones Particulares. Las conclusiones a las que arribe la Comisión Asesora de Adjudicaciones deberán materializarse en un informe con una lista de calificaciones de los oferentes (artículo 12 del Decreto).

G) Período de manifiesto del expediente
En función de la remisión del artículo 12 del Decreto al artículo 67 del TOCAF, tras el pronunciamiento de la Comisión Asesora de Adjudicaciones, el expediente en el que se tramita el procedimiento de contratación se pondrá de manifiesto durante 5 días hábiles, a los efectos de que en dicho plazo los oferentes puedan examinarlo y formular por escrito todas las observaciones que el curso del procedimiento les merezca.

H) Adjudicación
Habiendo transcurrido el plazo de manifiesto sin que ninguno de los oferentes dedujera observaciones o, si formuladas, tras ser éstas analizadas y previo pronunciamiento del Tribunal de Cuentas acerca de la legalidad del procedimiento, la Unidad Administradora procederá a adjudicar el Convenio Marco (artículo 13 del Decreto). El o los proveedores adjudicatarios tendrán derecho a que sus productos, servicios u obras se incorporen a la Tienda Virtual, que funciona en el sitio web de ACCE, según establece el artículo 16 del Decreto.

Ejecución del Convenio Marco
Durante la vigencia de un Convenio Marco, cualquier organismo que necesite los productos, servicios u obras objeto del mismo podrá adquirirlos directamente de la Tienda Virtual, de forma muy similar a como cualquier persona hace sus compras online. De este modo, se generará automáticamente la orden de compra, la cual también deberá ser intervenida por el Tribunal de Cuentas, a los efectos de que certifique la legalidad del gasto.

Otra de las novedades que trajo consigo el dictado del Decreto Nº 367/018 es la posibilidad, establecida en su artículo 21, de que los bienes incluidos en un Convenio Marco puedan ser reemplazados por otros con iguales o superiores características, siempre que no se supere el precio original. A estos efectos, el proveedor deberá presentar su propuesta, a través de la plataforma habilitada a tal fin, a la Unidad Administradora, la que deberá expedirse sobre dicha solicitud en un plazo máximo de 10 días hábiles, previo informe técnico favorable.
En caso de que la Unidad Administradora del Convenio Marco acepte la propuesta de reemplazo de los bienes, previamente a la publicación de los nuevos productos en la Tienda Virtual, deberá comunicarlo al Tribunal de Cuentas.  
De acuerdo a lo previsto en el artículo 22 del Decreto, la Unidad Administradora podrá eliminar a un proveedor de un Convenio Marco en los siguientes casos: 

- Incumplimiento de sus obligaciones;
- Si sus representantes o personal dependiente no hubieran observado los más altos niveles éticos, o cometido actos de fraude, soborno, extorsión, coerción y/o colusión;
- Si se comprobare que ofrece los bienes, servicios u obras incluidos en el Convenio Marco con precio y/u otras características notoriamente diferentes a las que habitualmente ofrece en el mercado, en perjuicio de lo establecido en el Convenio Marco.

Convenios Marco adjudicados

De acuerdo a información obtenida del sitio web de ACCE, hasta el momento se han adjudicado los siguientes Convenios Marco:

Convenio Marco Nº 1/2015: Adquisición de PC de Escritorio y Portátiles: Unidad Administradora: Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC).

Convenio Marco Nº 1/2016: Adquisición de Equipos Informáticos de Escritorio y Portátiles: Unidad Administradora: Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC).

Convenio Marco Nº 1/2017: Adquisición de Neumáticos para Automóviles y Camionetas: Unidad Administradora: Presidencia de la República.

Convenio Marco Nº 1/2017: Adquisición de Equipos Informáticos de Escritorio y Portátiles: Unidad Administradora: Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC).

Convenio Marco Nº 2/2017: Adquisición de Útiles y Accesorios de Oficina: Unidad Administradora: Agencia de Compras y Contrataciones Estatales (ACCE).

Convenio Marco Nº 1/2017: Adquisición de Materiales de Construcción: Unidad Administradora: Ministerio del Interior.

Consideraciones finales

Sin perjuicio de que, como se adelantara y habrá podido apreciarse, nuestro país recién se encuentra iniciándose en la experiencia de los Convenios Marco, la implementación de esta novedosa modalidad de contratación evidencia un crecimiento del aparato estatal como consumidor de bienes y servicios, traduciéndose ello en mayores oportunidades para los proveedores, quienes, a su vez, se enfrentan al desafío de un sector del mercado cada vez más competitivo.

Montevideo, 1 de Agosto de 2019

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Sobre el autor

Dr. Juan Pablo Díaz

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, graduado en la Universidad de la República.
Su práctica se focaliza en derecho administrativo.

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